In der Gemeinde Wegscheid gibt es, wie in vielen anderen Gemeinden, in Gemeinderatssitzungen einen öffentlichen und einen nicht-öffentlichen Teil.1 Grundsätzlich haben Gemeinderatssitzungen öffentlich zu sein. Beratungen und Beschlüsse unter Ausschluss der Öffentlichkeit sollten Ausnahmen darstellen. Das ergibt sich aus Art. 52 Abs. 2 Satz 1 BayGO: Die Sitzungen sind öffentlich, soweit nicht Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder auf berechtigte Ansprüche einzelner entgegenstehen.
Was als nicht-öffentlich gelten darf, ist gesetzlich geregelt (Art. 52 BayGO). Diese Ausnahmen zur öffentlichen Gemeinderatssitzung müssen jeweils begründet werden. Die Begründungen gehören zum Protokoll der jeweiligen nicht-öffentlichen Sitzung. Die Begründungen fallen damit wie die nicht-öffentlichen Beratungen und Beschlüsse unter Geheimhaltung.
Die öffentlichen Sitzungen ermöglichen Bürger:innen eine gewisse Kontrollfunktion gegenüber Gemeindepolitik und Verwaltung. Bürger:innen erhalten aber keine Information darüber, welche Angelegenheiten in den nicht-öffentlichen Sitzungen verhandelt werden. Sie haben nicht einmal Zugang zu den Tagesordnungen. 2 Daher gibt es seitens der Bürger:innen keine Kontrolle über das nicht-öffentliche Handeln des Gemeinderats.
Dabei gilt folgender Rechtsgrundsatz:
Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.
Art. 20 Abs. 2 GG
Wenn Bürger ihre Kontrollfunktion nicht ausüben können - ist dann die demokratische Legitimation kommunalen Handelns noch gegeben?
Die von nicht-öffentlichen Sitzungen ausgeschlossenen Bürger:innen können noch nicht einmal überprüfen, ob Themen, die Bürgermeister und Gemeinderäte öffentlich nicht verhandeln wollen, rechtskonform oder regelwidrig in den nicht-öffentlichen Sitzungsteil einer Gemeinderatssitzung verschoben wurden und ihnen damit womöglich rechtswidrig vorenthalten werden.
Nicht-öffentliche Sitzungen sind die Blackbox der Gemeindepolitik. Willkür und Missbrauch sind daher strukturell nicht auszuschließen.
Die Voraussetzungen für eine nicht-öffentliche Gemeinderatssitzung finden sich in Art. 52 Abs. 2 BayGO: Die Sitzungen sind öffentlich, soweit nicht Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder auf berechtigte Ansprüche einzelner entgegenstehen.
Allerdings unterlässt, bzw. versäumt der Gesetzgeber, zu definieren, was unter Wohl der Allgemeinheit
(auch Gemeinwohl
) zu verstehen ist und was unter „berechtigten Ansprüchen einzelner”. Das „Wohl der Allgemeinheit” stellt einen zwar unbestimmten aber doch justiziablen Rechtsbegriff
dar.3.
Die„berechtigten Ansprüche einzelner” beschränken sich auf Grundrechte Betroffener 4 sowie auf geschützte Geheimnisse, insbesondere Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse und Amtsgeheimnisse. Auch der Verweis auf solche Ansprüche muss einer rechtlichen Überprüfung standhalten, also justiziabel sein.
Tatsache ist, dass diese beiden unscharfen Bedingungen für den Ausschluss der Öffentlichkeit Missbrauch begünstigen.5
Solange ein Vertrauen besteht, dass die verantwortlichen Akteure der Gemeindepolitik regelbasiert und rechtskonform agieren, gibt es kaum Probleme. Sobald dieses Vertrauen erschüttert ist, erweist sich hier ein enormes demokratiepolitisches Problem, vor allem dann, wenn es im Gemeinderat keine Opposition gibt, die diesen Namen verdient und wenn, wie in Bayern häufig der Fall, die CSU Fraktion eine überwältigende Mehrheit im Gemeinderat besitzt.
Wenn Bürger:innen den Gemeinderat nicht kontrollieren können, dann werden das Demokratieprinzip nach Art. 20 GG und das Rechtsstaatprinzip verletzt (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 3 Abs. 1 BV und Art. 5 Abs. 2 BV). Das könnte einem Missbrauch des kommunalen Selbstverwaltungsrechts Vorschub leisten.
Das bedeutet nicht, dass es an Kontrolle fehlt. Sieht man von der Rechtsaufsicht durch die Kommunalaufsicht ab, wird kommunales Handeln unabhängig vom Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) geprüft. Auch der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz (BayLfD) wäre in diesem Zusammenhang zu nennen (auch wenn dieser in der Praxis kaum vorkommt). Die Prüfungsergebnisse wiederum sind in der Regel nicht-öffentlich.
Selbst öffentliche Gemeinderatssitzung hinterlassen demokratiepolitisch nicht selten einen schalen Geschmack. Als Bürger:in kann man eine Gemeinderatssitzung zwar mitverfolgen, teilnehmen kann man allerdings nicht, denn es gibt ein Redeverbot für die Gäste. Wer es missachtet, kann aus dem Sitzungsraum verwiesen werden. (Siehe dazu Gemeinderat Wegscheid: Öffentliche Sitzungen)
Welchen Eindruck kann man als Bürger im Zusammenhang mit einer öffentlichen Gemeinderatssitzung gewinnen:
Vor der Gemeinderatssitzung:
In der öffentlichen Gemeinderatssitzung:
Selbst in öffentlichen Gemeinderatssitzungen gewinnen Bürger:innen so den Eindruck einer Scheinöffentlichkeit. Das nährt Misstrauen.
Es muss vorausgeschickt werden, dass Missbrauch gar nicht so einfach festzustellen und nachzuweisen ist. Solange die ausgeschlossene Öffentlichkeit nicht weiß, was hinter verschlossenen Türen beraten und beschlossen wird und mit welcher Begründung, kann sie keinen Missbrauch in der Sache feststellen. Selbst wenn informell etwas an die Öffentlichkeit dringt, so kann das nicht als ausreichende rechtliche Grundlage für Rechtsmittel genommen werden. Folglich lässt sich Missbrauch nicht-öffentlicher Sitzungen durch Bürgerkontrolle kaum verhindern.
Allerdings hat die Gemeinde gegenüber der Presse seit der Entscheidung des Bayrischen Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH) vom 13.08.2004 (Az.: 7 CE 04.1601) eine gewisse Auskunftspflicht. 6 Es liegt daher nahe, sich im Verdachtsfall an die Presse zu wenden. Ob das konkret im östlichen Niederbayern und bei einer stark konservativen Presselandschaft erfolgversprechend ist, darf allerdings bezweifelt werden.
Es bleibt nichts anderes übrig, als die Entwicklungen in der Gemeinde genau zu beobachten und mit den öffentlichen Beschlüssen zu vergleichen. Die Differenz kann man dann wohl Beschlüssen nicht-öffentlicher Gemeinderatssitzungen zuordnen.
Ein weiterer Weg, die Praxis nicht-öffentlicher Sitzungen aufzubrechen könnte darin bestehen, nachzuhaken, welche Beratungen und Beschlüsse aus nicht-öffentlichen Sitzungen mittlerweile veröffentlicht sein müssten, sofern nach Art 52 Abs. 3 BayGO die Begründung dafür weggefallen ist. Das wären beispielsweise abgeschlossene Grundstücksan- und -verkäufe et cetera. Allerdings gilt die Missachtung von Art 52 Abs. 3 BayGO m.W. als geringfügige Regelwidrigkeit, was Gemeinden daher wenig beunruhigen dürfte, was vielmehr einer regelwidrigen Praxis Vorschub leistet.
Gemeinderat Wegscheid: Öffentliche Sitzungen — Es scheint, als verstünden Bürgermeister:in und Gemeinderät:innen Wegscheider Gemeindepolitik als „Privatsache”. Zumindest drängt sich dieser Eindruck auf, wenn man das kommunale Geschehen aufmerksam verfolgt. Selbst als aufmerksame Zuhörer:in bekommt man in öffentlichen Sitzungen speziell in Wegscheid sehr wenig davon mit, worüber genau bei einzelnen Tagesordnungspunkten abgestimmt wird.
Impuse für mehr Öffentlichkeit bei Gemeinderatssitzungen in der Gemeinde Wegscheid — Die Gemeinderatssitzungen in der Gemeinde Wegscheid würden deutlich mehr Öffentlichkeit vertragen. Die gegenwärtige Praxis ist wenig bürgernah und nicht zufriedenstellend. Sieht man etwas über den Wegscheider Tellerrand hinaus, dann wird man staunen, was in anderen Gemeinden möglich ist.
Kommunales Selbstverwaltungsrecht — Bürgermeister:innen und Gemeinderät:innen tun nicht selten so, als hätten sie kaum wirklich Entscheidungsfreiheit. Da gäbe es das Landratsamt, die Regierung von Niederbayern und die bayerische Staatsregierung gegen die sich die Gemeinde nicht effektiv durchsetzen könnte, geschweige gegenüber dem Bund. Die Tatsachen sind andere.
Ich bevorzuge die Schreibweise „nicht-öffentlich” anstelle von „nichtöffentlich” oder „nicht öffentlich”. Darin kommt zum Ausdruck, dass es sich um Abwesenheit von Öffentlichkeit handelt, nicht um eine entgegengesetzte Alternative. Nicht-Öffentlichkeit ist das Fehlen von Öffentlichkeit. ↩
Demokratiepolitisch bedenklich: Laut Art. 52 Abs. 2 Satz 2 BayGO heißt es: Über den Ausschluss der Öffentlichkeit wird in nichtöffentlicher Sitzung beraten und entschieden.
Das ist schon praktisch nicht nachvollziehbar, da die Öffentlichkeit bereits ausgeschlossen wird, bevor die nicht-öffentliche Sitzung beginnt, in der laut Recht erst über den Ausschluss der Öffentlichkeit entschieden werden müsste. Die vielfach geübte Praxis ist daher rechts- und regelwidrig und die Beschlüsse nicht-öffentlicher Sitzungen für die das zutrifft wären anfechtbar (allerdings wissen Bürger:innen nicht, was sie anfechten könnten, da diese nicht-öffentlich gefallen sind und auch die Protokolle nicht einsehbar sind. ↩
Denninger, Erhard (2019): „Gemeinwohl. Was ist das?“ In: Kritische Justiz, 52 (2019), 3, S. 361; Siehe weiter: Häberle, Peter (1970): „‚Gemeinwohljudikatur‘ und Bundesverfassungsgericht: Öffentliche Interessen, Wohl der Allgemeinheit in der Rechtsprechung des BVerfG.“ In: Archiv des öffentlichen Rechts, 95 (1970), 1, S. 86–125. ↩
Gramlich, Ludwig (2008): „Zur ‚Öffentlichkeit‘ von Gemeinderatssitzungen.“ In: Zeitschrift für öffentliches Recht und Verwaltungswissenschaft., 35. 1982 (2008), 4, S. 149. ↩
Unter Missbrauch verstehe ich in erster Linie eine nicht gerechtfertigte, regelkonforme Verschiebung von Beratungen und Beschlüssen in die nicht-öffentliche Sitzung unter Ausschluss der Öffentlichkeit. ↩
Im Beschluss des BayVGH vom 13.08.2004 heißt es mit Verweis auf Art. 4 des Bayerischen Pressegesetzes unter Punkt 4: Der Antragsgegner (die Kommune) ist dem Antragsteller (Presse) verpflichtet Auskunft darüber zu erteilen welche Beschlüsse in der nichtöffentlichen Sitzung des Marktgemeinderats vom 30. März 2004 gefasst
wurden oder - bei einer Verweigerung der Auskunft - dem Antragsteller mitzuteilen, welche Gründe einer Auskunftserteilung entgegenstehen.
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