Bürgermeister:innen und Gemeinderät:innen tun nicht selten so, als hätten sie kaum wirklich Entscheidungsfreiheit. Da gäbe es das Landratsamt, die Regierung von Niederbayern und die bayerische Staatsregierung gegen die sich die Gemeinde nicht effektiv durchsetzen könnte, geschweige gegenüber dem Bund. — Die Tatsachen sind andere.
Die kommunale Selbstverwaltung ist in Artikel 28 Absatz 2 Satz 1 Grundgesetz (GG) und auf Länderebene in Artikel 10 und 11 der Verfassung des Freistaates Bayern (BV) geregelt und gesichert und das verleiht den Kommunen in der Selbstverwaltung eine enorme Machtfülle. Die kommunale Selbstverwaltung ist jedoch kein Selbstzweck sondern zielt darauf, eine bürgernahe Verwaltung zu schaffen, Bürger an der Gemeindepolitik aktiv zu beteiligen und dadurch die lokale Demokratie zu stärken.
Die Macht der Gemeinden - also von Gemeinderät:innen und von Bürgermeister:innen - ist sehr weitgehend, und entsprechend meinen viele, dass diese zu weitgehend sei, vor allem, da die kommunale Selbstverwaltung manche der handelnden Personen, Bürgermeister:innen und Gemeinderät:innen heillos überfordern könnte.
Man spricht von Alleinzuständigkeit der Gemeinde, bezogen auf grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Das ist ein beachtlicher Zuständigkeitsbereich, umfasst er doch die Satzungshoheit, die Personalhoheit, die Finanzhoheit, die Planungshoheit, die Organisationshoheit und die Verwaltungshoheit.
Nun wird von Bürgermeister:innen oder Gemeinderät:innen oft geäußert, dass die Gemeinde gesetzlichen Pflichten unterliege und man nicht so frei agieren könne, wie man wolle. Das trifft es aber nicht ganz. Es gibt zwar sogenannte „pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben”. Und es stimmt, hier sind Gemeinden gehalten, bestimmte Aufgaben aufgrund gesetzlicher Verpflichtung zu erfüllen. Aber: Innerhalb der Pflichtenaufgabe ist die Gemeinde weisungsfrei. Sie muss zwar eine Aufgabe erfüllen, aber wie sie das tut, liegt im alleinigen Ermessen der Mandatare.
Mit Bezug auf Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ff bestimmt das BauGB in § 1 Abs. 3 und § 2 Abs. 1 S. 1 die Bauleitplanung im Zuge der gemeindlichen Planungsfreiheit als Aufgabe der Gemeinde, die diese in eigener Verantwortung wahrzunehmen hat, wenngleich innerhalb von BauGB und BauNVO. Aber der Gestaltungs- und Entscheidungsspielraum ist insbesondere nach §1 Abs. 7 BauGB sehr groß.
Es stellt sich also die Frage: Wie geht der Gemeinderat mit diesem großen Gestaltungs- und Entscheidungsspielraum um?
Bei einer Fläche von über 80 km² des Gemeindegebiets der Gemeinde Markt Wegscheid gibt es bedingt durch den Klimawandel zahlreiche Gefährdungsbereiche, die Privatpersonen aber auch die öffentliche Hand und hier die Gemeinde selbst in arge Bedrängnis bringen könnten. In Bayern gibt es mittlerweile zahlreiche Kommunen, die auf diese Herausforderung entschieden reagieren - Wegscheid gehört nicht dazu. Offenbar wartet man hier auf ein Gesetz, d.h. die Vorgabe einer „pflichtigen Selbstverwaltungsaufgabe”, dabei wäre die Gemeinde aufgrund des kommunalen Selbstverwaltungsrechts in der Lage, sogar gefordert, tätig zu werden. Hier fehlt es allem Anschein nach an Vorausschau und strategischer Kompetenz.
Wenn auf der einen Seite ein so umfassendes kommunales Selbstverwaltungsrecht steht, fragt man sich natürlich, ob dem eine entsprechende Verantwortung der Handlungsträger:innen gegenübersteht. Denn der Schaden, der im Rahmen des kommunalen Selbstverwaltungsrechts angerichtet werden kann, kann enorm sein, von strategisch falschen, folgenreichen Entscheidungen bis hin zur Verschuldung der Kommune et cetera.
Da ist es wichtig, darauf hinzuweisen, dass Gemeinderät:innen grundsätzlich regresspflichtig sind. Allerdings ist ein Regress nur unter bestimmten Bedingungen möglich. Michael Luger, Ministerialdirigent einer obersten Landesbehörde schreibt: "In Bayern bestimmt Art. 20 Abs. 4 Satz 2 BayGO, dass sich die Haftung gegenüber der Gemeinde nach den für den ersten Bürgermeister geltenden Vorschriften und damit nach Art. 49 BayKWBG (Gesetz über kommunale Wahlbeamte) bestimmt und nur eintritt, wenn Vorsatz oder grobe Fahrlässigkeit zur Last liegt. Die Vorschrift ist jedoch im Zusammenhang mit Art. 51 Abs. 2 BayGO (Gleich lautende Vorschrift in Art. 45 Abs. 2 BayLKrO ) zu sehen. Danach besteht eine Haftungsfreistellung des Mitglieds für sein Abstimmungsverhalten, soweit der Schaden auf dem Abstimmungsverhalten beruht und keine vorsätzliche Pflichtverletzung vorliegt."
Es wäre zum Beispiel rechtlich zu klären, ob eine vorsätzliche Pflichtverletzung vorliegt, wenn Gemeinderät:innen beispielsweise die ihnen elektronisch zur Verfügung gestellten Unterlagen im Zusammenhang mit einem Bauantrag oder einer Bebauungsplanänderung nicht entsprechend gelesen hätten, sie ohne weitere Kenntnis einem Antrag dennoch zustimmten und daraus Schaden entstünde.
Unterm Strich bedeutet das, dass Bürgermeister:innen und Gemeinderät:innen außer bei Vorsatz und grober Fahrlässigkeit enormen Schaden verursachen können, ohne dass man sie dafür persönlich in die Pflicht nehmen kann. Das könnte zu fatalen Fehlentwicklungen führen.
In erster Linie gilt es jedoch, Schaden zu vermeiden, denn auch wenn Regresse möglich sein sollten, ist besser, es erst gar nicht so weit kommen zu lassen.
Wer das kommunale Geschehen über einige Jahre verfolgt, wird feststellen, dass sich in zentralen Punkten kommunaler Selbstverwaltung Gemeinden mehr oder weniger in eine freiwillige Abhängigkeit zum Bayerischen Gemeindetag begeben haben, vor allem überall dort, wo es um prinzipielle Fragen geht, wie beispielsweise Satzungen. Hier werden Vorlagen und Muster übernommen, ohne danach zu fragen, ob die Gemeinden nicht doch besser eigene Wege gehen sollten. Das mag dem Umstand geschuldet sein, dass die Mehrzahl der Gemeinden nicht über umfassende juristische Kompetenzen verfügen und sich daher bezüglich Rechtssicherheit auf den Verband verlassen wollen. Das kommt einer Selbstbeschränkung im Selbstverwaltungsrecht nahe, da die rechtliche Ausgestaltung kommunalen Handelns, ein zentraler Bestandteil davon ist.
Leider gibt es dazu kaum Forschungsarbeiten und Studien. Daher bleiben diese Abhängigkeiten und ihre Folgen für die Gemeinden im Halbdunkel.
Es fehlen spezielle empirische Untersuchungen über die Erfolgsaussichten von Klagen gegen Kommunen, die i.d.R. vor Verwaltungsgerichten ausgetragen werden. Dafür weiß man statistisch gestützt, dass Insgesamt die Aussichten, als Kläger vor Verwaltungsgerichten Recht zu bekommen, offenbar sehr gering sind. Die Erfolgsquote der durch streitige Entscheidung erledigten Verfahren liegt gerade einmal bei 18,9 Prozent. Mit anderen Worten: 81 Prozent der Kläger unterliegen. Kommunales Handeln gegebenenfalls durch ein gerichtliches Verwaltungsverfahren überprüfen zu lassen, hat wenig Aussicht auf Erfolg.
Nach Art. 108 GO Bayern ist es Aufgabe der Kommunalaufsicht die Kommunen im öffentlichen Interesse bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu beraten, zu fördern und zu schützen sowie ihre Entschlusskraft und Selbstverantwortung zu stärken. (Vgl. auch Art. 94 ff. Bayerische Landkreisordnung (LKrO), Art. 90 ff. Bayerische Bezirksordnung (BezO))
Mit Verweis auf Art. 108 BayGO werden fallweise Bürgerbeschwerden seitens der Kommunalaufsicht abgewiesen (zumindest ist es mir telefonisch so ergangen). Das ist jedoch eine Verkürzung der Rechtsvorschrift und fachlich unhaltbar, möglicherweise selbst pflichtwidrig. Denn nach Art. 109 BayGO hat die Kommunalaufsicht die Rechtsaufsicht über die Gemeinden. Wird die Kommunalaufsicht auf ein rechtliches Fehlverhalten einer Gemeinde aufmerksam gemacht, so muss sie das prüfen.
Denn Kommunalaufsicht hat als Aufsichtsbehörde die Rechtmäßigkeit der kommunalen Verwaltungstätigkeit zu überwachen (Rechtsaufsicht). Sie kann auch bei übertragenen Aufgaben die Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns prüfen (Fachaufsicht).
Mit anderen Worten, Bürger:innen können sich an die Kommunalaufsicht wenden und dort auf etwaige Regelverstöße aufmerksam zu machen. Sie haben aber weder einen Rechtsanspruch auf Verfolgung dieser Anzeige noch auf Auskunft, ob die Kommunalaufsicht dem Hinweis nachgegangen ist.
In zwei von sechzehn Bundesstaaten, darunter Bayern, gib es kein Informationsfreiheitsgesetz. Daher gibt es - und das ist bedenklich - für Bürger:innen keine erfolgversprechende Möglichkeit sich selbst von der Rechtmäßigkeit kommunalpolitischen Handelns zu überzeugen. Bürger:innen sollen als „viertes Kontrollorgan” fungieren; genau das ist ihnen aber nur sehr eingeschränkt möglich.
Impuls: Mehr Öffentlichkeit bei Gemeinderatssitzungen in Wegscheid — Die Gemeinderatssitzungen in der Gemeinde Wegscheid würden deutlich mehr Öffentlichkeit vertragen. Die gegenwärtige Praxis ist wenig bürgernah und nicht zufriedenstellend. Sieht man etwas über den Wegscheider Tellerrand hinaus, dann wird man staunen, was in anderen Gemeinden möglich ist.
Unter Ausschluss der Öffentlichkeit —Grundsätzlich haben Gemeinderatssitzungen öffentlich zu sein. Beratungen und Beschlüsse unter Ausschluss der Öffentlichkeit sollten Ausnahmen darstellen. Das ergibt sich aus Art. 52 Abs. 2 Satz 1 BayGO.
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